在探讨国家政策由谁制定的问题时，我们往往会被不同的渠道所迷惑。从理论上讲，国家政策是通过一系列的决策过程来形成的，这个过程涉及到多个层面的参与者和各种不同的信息来源。因此，在实践中，国家政策的制定可以采取多种形式，从而产生了“论文、报告还是直接命令”的疑问。

首先，让我们来看一下政府官员在政策制定中的作用。在民主体制下，政府官员通常是最主要的决策者，他们负责根据法律法规和政治目标来制定具体的政策措施。不过，并非所有政府官员都能自由地进行决策，有时候他们还需要听从更高级别的人士或者遵循既定的政治路线。

其次，是专业机构和专家委员会。这些组织通常拥有深厚的专业知识和丰富的经验，对于某些特定的领域，如经济学、社会学等，他们有着独到的见解。他们通过撰写研究报告或提供咨询意见，为政府提供依据以帮助做出更加科学合理的决策。但是，这并不意味着他们就能够完全决定国家大政，因为最终还是需要得到相关部门批准。

再来说说民众的声音。这是一个非常重要的话题，因为现代民主体系强调公众参与。在很多情况下，民众不仅仅是在接受政策，还可能通过各种渠道（如媒体报道、社交平台评论等）表达自己的观点，这些声音也会对某种程度上的影响国政。但要注意的是，即使民意很强烈，如果没有相应的手段转化为实际行动，也难以成为真正影响决策的一部分。

最后，还有国际因素不能忽视。在全球化背景下，一国的大型项目或重大改革往往会受到其他国家以及国际组织（如世界银行）的关注甚至干预。这一点尤其显著，在一些战略资源领域，比如能源开发与环境保护，它们常常被用作外交筹码，而不是单纯基于国内利益进行考虑。

综上所述，无论是官方文件、学术研究还是街头巷尾的小talk，都有各自的地位和作用，但它们之间并非平等关系，每一种途径都有其存在感，但同时也有它不可避免地受限的地方。而当我们谈论“国家政策由谁制定”时，我们应该看到的是一个复杂且动态变化中的系统，不同力量在其中扮演着不同的角色，而这一切都是为了确保国家发展符合既定的方向与目标。

然而，在现实中，由于信息传播速度快且透明度有限，当人们提起“纸面上的承诺”与“实际操作”的差距时，便自然而然地产生了一种怀疑：究竟哪些人掌握了真正改变命运之手？这正反映了社会对于权力运行机制的一个基本需求——透明性。如果能够将所有这些不同渠道融入到一个开放、高效且可控的情境中，那么关于谁控制着命运的问题可能就会变得不那么模糊；但事实上，这是一场长期且艰巨的心智游戏，没有简单答案，只能不断探索寻找最佳路径。