七大局限困扰农村税费改革

一、农村税费改革性质的改良性 改革的性质有二种，一种是改良，一种是变革。后者是较为彻底的改革，前者是不彻底的改革。农村税费改革是一种不彻底的制度改良。一是农村税费改革设计预期，没有打算要从根本上对农村的经济制度进行一个根本性的变革，而是想在保留现有行政管理体制、财政体制、土地制度的前提下，减轻农民的负担，缓解干群矛盾。二是回避了核心制度的变迁。从现在各地改革情况来看，由于没能及时推进其他核心制度，如行政管理体制、财税体制和农村土地制度的改革，农村税费改革的成效大打折扣，单一的税费改革无法解决积重难返的农村诸多问题。三是农村税费改革只是税收体制内部的一项子制度的改革，并没有改变目前事实上存在的城乡二元体制和分配体制。这种体制的实质是国家有意无意地对农民实行了身份性税制，其结果是收入低下的农民承担了更多的税赋收入（相对远高的城里人），贫穷的农村承担了较城市更多的社会负担。正在进行的税费改革并没有打破这种不合理的收入分配格局。这些都说明了农村税费改革的改良性质。 二、农村税费改革目标的模糊性 一是农村税费改革最终要建立一个什么类型的农村税费制度没有明确的目标。改革是“摸着石头过河”，走一步看一步。二是虽然农村税费改革措施酝酿了很久，也具有很强的针对性，但是当初设计的主要目的，是想通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度变迁，如农村行政管理体制、农村财政制度、农村制度等等，是想将此作为类似家庭联产承包责任制的性制度创新。但是从目前农村税费改革试点情况来看，至少现在还看不到税费改革的性质能与家庭承包责任制相媲美的迹象，其后成效有待继续观察。三是想改革，但是又不想对现有的乡镇经济体制进行伤筋动骨的创新。 三、农村税费改策略的不合理性 农村税费改革在策略上是先从税费改革上看手，其他的制度改革要么没能及时跟上，要么根本就没有安排。具体来说就是先将税费改革一步推到位，然后再分步、分阶段分流干部（这也与干部分流难密切相关），再来考虑推进农村财政体制改革，推进乡村化。这是一种传统的渐进改革方式。渐进改革本身并没有优劣之分，而且我国上世纪八十年代初的农村经济体制改革就是渐进式改革，成效明显。但是农村税费改革与当初家庭承包责任的改革明显不同，家庭承包责任制一开始就对农村的核心制度——土地制度进行创新，同时调整各种分配关系，当时对核心制度的改革比较到位，分配制度则是通过渐进方式来调整的。这种渐进方式不影响整个改革进程和改革效率。可是现在正在进行的农村税费改革是在保留现有的行政制度和财政制度前提下的子制度改革，这种改革无法替代母制度的改革。渐进性不仅不能成为改革的优点，反而成了遇到改革的致命弱点。因为改革产生的问题无法通过其他制度的配套改革来解决，加剧了乡村的各种矛盾。 四、农村税费改革成本分摊不当 一般而言，改革成本的分摊方式有多种，如改革成本制度化、改革成本向外转移、改革成本政府垫支、改革成本向后推移、改革成本内部化等等。农村税费改革，国家一开始还没有考虑到成本的分摊问题，直到安徽省改革试点后，乡村两极出现了严重财政支付危机后，才考虑用财政转移支付帮助乡村渡难关。目前除了中央政府和省级政府支付部分改革成本外，其他的成本都由乡村两级组织承担，即改革成本内部化。而此时的乡村组织，在不能向农村摊派的情况下，在大部分资产已经用来偿债的情况下，在早就寅吃卯粮的情况下，已经是“山穷水尽”了，根本没有能力来承担改革成本。同时，由于没有进行其他配套制度改革，农村说费改革的成本也不能通过其他制度的改革向外转移，或者向后推移，或者通过改革发展来逐步分摊。农村税费改革的大部分成本都是即期的必须支付，否则乡村的工作就会停摆，乡村干部分流就是一句空话。不当的成本分摊方式引发了较为严重的乡村财政支付危机和债务清偿危机。 五、农村税费改革的系统性不足 整个农村制度是一个整体，虽然改革前各项制度相互之间配合并不是太好，但是由于各种制度之间是互相衔接的，还能勉强维持“一个萝卜对一个坑”的状态。但是税费改革后，减少了许多“萝卜”，又不能从外面大量补充“萝卜”，还要坚持“一个萝卜对一个坑”，显然是一厢情愿。从理论上讲，农村税费改革还是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，支持”，“一减”对“一减”，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是百密一疏，始料不及的是负担好减，人难减，而且不仅仅是一个减人的问题，还要减债、还要提前支付减人成本，等等。改革一开始，其系统性不足的缺陷就显示出来了。 六、农村税费改革的困难估计不足 对于农村税费改革，当时只是认为，只要将农民负担减下去了，改革就成功了，农民就会欢天喜地，农村各种矛盾就会迎刃而解。但是事情并没有如此简单。从改革试点的情况来看，农民负担的确减少了，但是反弹的压力还很大，实践中各种加重农民负担的招数层出不穷。因为负担减下去是以减少其他必要的支出为前提的。减负造成的乡村财政收支缺口就由原来的“软缺口”变成了乡村的“硬伤”，而这些“硬伤”在改革前是没有预案的。一是没有预料到改革后乡村两极的财政缺口会如此大；二是没有估计到到期的乡村债务数量是如此之多，而且乡村根本没有偿还能力；三是没有想到乡镇干部的分流如此难，而且分流干部还必须花费成本。目前连财政缺口都无法弥补，遑论支付一定的成本来分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就会更大，改革就难以继续推进。四是没有估计到中央要支付如此大的改革成本。2001年中央支付了100亿元，2002年支付了200亿元。如果全国各地都实施税费改革，将是一个各级财政难以承受的负担。面对乡村庞大的财政缺口，各级财政的转移支付也是杯水车薪。 七、农村税费改革政策本身的矛盾性 一是虽然农村税费改革较大幅度的减轻了农民负担，但是农民的负担依然很重。新设计的制度仍然是对世界上收入最低群体征税的制度，这与世界上对农业进行低税甚至负税收发展趋势是不相符的。二是农村税费改革加重了种田多农户的负担。税费改革前，农民负担是“地税人费”，按土地面积征收农业税，按人头征收乡统筹、村提留及其他费用。改革后，农业税费是按农村第二轮承包土地面积征收，而原先按人头征收的费用，合理的并入了农业税，不合理的都一律取消，所有的农村税费负担都落到了土地上。同时，农业税率从5％提高到8．4％（含附加）。承包土地的农民既要承担以前由土地承担的税，又要承担保留下来的以前按人头承担的费。因此，有地、多地、从事粮食种植的农户负担增加，这与改革的初衷是相悖的。三是与支持保护政策相悖。加入WTO后，要使我国的农业立于不败之地，必须加大对农业的支持保护，不取消和大大降低种田农民的负担，又怎能谈的上保护呢？而农村税费改革并没有解决这一矛盾。四是统筹提留是一种租的形式，即乡村让出土地所有权而得到的回报。现在将这种所有权的经济收入变成了税收，就混淆了土地所有者与国家之间的身份与位置，农村土地产权更加不明确了。