政策法规论文通用六篇

行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。[1]重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。

建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台4个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。

党的十以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。2012年，党的十提出2020年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

2014年，十八届四中全会通过《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。

国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第57条也对“合法性审查”有规定。

根据调研和登录城市门户网站，自2006至今，辽宁省内14个地级市中，9个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如2015年1月1日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、2006年6月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有5个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如2008年12月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、2008年1月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。

这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。

2.如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。

3.规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政Q策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。

4.保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。

合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。[2]

行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。[3]“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。

根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。

辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（1）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（2）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（5）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（6）制定或调整涉及相对益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益价格；（7）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（8）制定重要国有资产处置方案；（9）其他。

一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在15个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。

一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。

在人类历史上，政策曾经就是法律，中国古代的“言出法随”、“金口玉言”，“朕即国家”都是明证。古典时代倡导法治之后，政策与法律稍有分野。随着经济形势的发展，特别是随着公共政策理论的产生，政策与法律的持续冲突与相互融合引起了西方法学家们的高度关注。美国学家拉斯威尔（swell）和麦克杜格尔（Myres S.McDougal）倡导的“政策法学派”的兴起无疑是对古典时论主张的一种。他们坚持认为，法是社会中权力决策的总和，是一个权威性和有效性的政策决定之社会过程。“在政策决定过程中，我们主要的兴趣是在法律过程，亦即产生具有权威性和控制性的决策过程”［1］。政策法学派对提升政策的社会作用具有独特的贡献。但是，他们所主张的法学应放弃主要依靠法律技术规则的传统而代之以主要依靠政策等观点具有破坏性作用。同时，限于其学术背景，政策法学派的分析视角更多的是政策与，而不是法律与法学。现在，我们有必要转换视角，最大限度地观察中国语境中法律与政策的逻辑关联，并深刻阐述其概念内涵与基本运作机制。

古往今来，政策都是统治者非常方便的治理工具。尤其是在政党出现以后，政策在绝大多数时候成为法治国家中的政党亮明自己观点、影响甚至左右社会舆情的主要途径。但在西方，政党的政策谨守自己的分际，通过国家的包装是它们能够进行一般权利义务安排的主要的甚至是惟一的通道。社会主义国家政策的地位远远要高于西方国家，这与列宁的指导思想有关。列宁曾经说过：“无产阶级就是无产阶级对政策的领导。”［2］在这一思想指引下，所有曾经存在过的或正在存在着的社会主义国家的一个共同特点就是依靠政策来治理国家，在许多时候几乎没有法律的地位，政策国家而不是法治国家成为国家的治理方式和目标诉求。

在中华人民共和国的历史上，法律与政策的关系一开始就是一种颠倒的关系。1949年初，中国党了《关于废除的六法全书与确定解放区司法原则的指示》，废除的《六法全书》，强调“在人民新的法律还没有系统地以前，应该以党的政策以及人民政府与人民所已的各种纲领、法律、条例、决议作依据。”“无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新主义的政策”［3］。这一指示不仅造成中国法文化传统的人为断裂，而且使政策取得了最高的主导地位，并经过几十年的制度强化后成为恶的惯例。因此，厘清法律与政策的关系便成为改革开放后中国重启法治建设时最初的重大使命，“法律与政策既有联系又有区别”无疑是这一时期的经典结论。

但是，现在存在两种危险的认识与做法：一方面，经过拨乱反正后的法律与政策的关系似乎互相走上了一条不归之路：法学家们有意识地将政策排除在法学之外，一味强调法律的刚性作用。这将使法律仅仅停留在正式制度的层面上，无法成为“活法”。“在法治社会中无视政策对法律的补充作用，毫无限度地推进政策法律化，妄图以法律替代各种政策，其最终结果将导致政策在法治社会中的消亡”［4］。另一方面，在中国的生态中，长期的非理性主义的法制发展模式使得政策深植于法治运行的每个环节，与法律持续暧昧。这种暧昧关系危险地将普适的价值与中国的法律互相剥离，并使法律仅仅成为对政策的简单背书。

但两者也存在着明显的区别。法政策仅仅是其内容涉及法治建设的政策。同时，单就存在于法律文本之中的法政策而言，其与政策存在如下主要区别：（1）制定主体不同。前者的制定主体和立法主体相同，仅指有权的国家机关，后者的制定的主体主要是国家和政党。（2）效力不同。前者具有法律效力，后者不具有法律效力。（3）表现形式不同。前者以法律条文作为表现形式，后者是除法律条文以外的形式。（4）执行渠道不同。前者主要由有权的国家机关执行，后者主要由国家和政党执行。简单认定即为法与政策的差别。

公共政策自古就有，政者政略、纲要，策者谋略、方术。古今中外没有统一定论，概括言之，即为“公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”［5］。法政策也是公共机构制定并实施的行为规范。但是，一般对公共政策的界定是排除法律的。因此，可以说，法政策与公共政策在内涵上是相交的，法政策包含了公共政策中的一部分，同时也包含了法律中的一部分。

“所谓‘政策法’，是指这样一种不稳定的法律实践状态，即在管理国家和社会生活的过程中，重视党和国家的政策，相对轻视法律的职能；视政策为法律的灵魂，以法律为政策的表现形式和辅助手段；以政策为最高的行为准则，以法律为次要的行为准则；当法律与政策发生矛盾与冲突时，则完全依政策办事；由于政策是党的领导机关所制定的，又靠党和国家的各级干部来执行，因此，在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解。”［6］而我们提出的法政策与政策法的最大区别是，不是用政策排斥法的作用。具体而言，在形式上，法政策是带有政策性的法律和与符合法律原则的政策的综合，而政策法简单地说就是以政策代替法律；在实质上，法政策强调法的灵魂，体现法的普适价值，而政策法强调政策的重要性而忽视法的作用。前者与、法治、、制衡等精神相契合，后者缺乏价值判断。

法政策对立法、司法、执法等均有宏观的指导性作用，这类似于法律原则。但法政策与法原则仍然是有区别的：法原则具有极大的普遍性、终极性或至上性和抽象性；而法政策相对法原则而言，具有特定性、过程性和具体性。两者相对法律规则而言，前者可谓是一种“元规则”，后者在效力上介于法原则和具体法规则之间。因此，法政策的适用应以法的一般原则为指导。如果一个疑难案件，适当的判决既可以来自政策，也可以来自原则，那么，法律原则应当具有优先适用的地位。

政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。因此，法政策与政策法律化是既有联系也有区别的两种法律现象。两者都强调法律与政策的紧密关系，但是，前者主要是指政策上升为法律前后的静止状态，后者主要是指政策上升为法律的动态过程；前者主要属于法律（软法）规范的范畴，后者不属于法律规范的范畴；前者对社会生活产生规制作用，后者更多地侧重于立法。

由是，我们对法政策大致作如下定义：所谓法政策，是一种原则下内存于法律文本的规则条款和外生于法律文本的权威性行动原则、准则或具体措施。对此，法政策可以有内、外之分。内法政策，也即狭义的法政策，专指国家为实现一定的、经济、文化等目标任务而确定或认可的具有法律效力且内生于法律文本中的政策性法律规范。外法政策，是指国家、政党或社会组织为实现一定的、经济、文化等目标而提出或确定的对法的制定、修改、执行、监督、废除等法治活动具有影响和指导意义的权威性原则、规则或措施，它存在于法律文本之外。前者如宪法规定的“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，“国家厉行节约，反对浪费”等。后者如提出的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，《中国党》规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”等。

法政策并不是法与政策的简单拼凑，而是法与政策相融合的结果。法政策既然是作用于国家法治各个环节的规则、原则或具体措施，那么该领域的所有范畴都必须纳入框架，必须与、、法治等理念相契合。我们不排除在现实法治生态中存在着违背上述理念的法政策，但种种的不合法、不合理正是我们需要通过法政策研究和论证所要揭露和纠正的，这也是建立法政策学的意义所在。因此，法政策不仅仅是形式意义上的，更应该是实质意义上的。与“法治”所描述的场景一样，真正的法政策必须是一种良善之治。

通说认为，法律效力是指法律在一定的时间和空间内对相关的人和事物的强制力和约束力。但是，将法律效力简单地等同于“强制力和约束力”是否过于绝对？例如，以法律对权利的保障而言，对于义务主体，法律效力确实具有“强制力和约束力”；但对于权利主体，法律效力更多地体现为“影响力和保护力”。在权利主体放弃自己的权利时，法律效力并不是“强制力和约束力”。“强制力和约束力”的产生乃是基于“影响力和保护力”，而不是相反。因此，“法的效力，是指法的保护力和约束力”［7］。事实上，将法律效力单一的解读为“强制力和约束力”的观点多少受到将法过多地看作是强制规则而不是自由规则的影响和左右。

我们界定的法政策主要有两种存在形式：一是已经获得法形态的法政策，我们称之为“内法政策”，它们根植于宪法和法律文本之内，缺乏直接的法律强制力，是一些主要依靠其保护力、形象力、影响力发挥效力的法律规范。例如，宪法规定，“把我国建设成富强、、文明的社会主义国家”，“完成统一祖国的大业是包括同胞在内的全中国人民的神圣职责”。诸如此类看似没有直接强制性法律效力的宣告性宪法规范均属于法政策范畴。二是未获得法的形态、存在于法律文本之外、但其内容涉及到法律的政策性规定，我们称之为“外法政策”，如执政党发表的会议公报和各种决议等。

内法政策的形成方式与法律相同。由于其具有法的形态，本身存在于法律文本的规范之中，法律文件经立法主体通过立法程序产生的同时，法政策也当然地随之产生。法律文件主要由法律规范构成，法律规范既是一种现实的行为规范，又是一种抽象性的、指导性的政策说明。世界上不存在纯粹的或者单一的行为规范，这是内法政策产生的主要原因。因此，我们一直坚持行为的调整规范具有多样性，不仅仅受到法律、政策、宗教、习惯、风俗等等的调整，还受到一个规范中所包含的其他规范形式的调整。例如，一个行为在受到法调整的同时也受到法自身所包含的法政策的调整（当然，调整的力度与程序等有所差异），这是内法政策存在的基本空间。

外法政策主要由政党和社会组织通过一定的程序制定产生，立法、行政、司法等国家机关制定的不具有规范的法律形式但涉及法律问题的规定也是外法政策形成的主要渠道。外法政策既适用于法律还没有规定或没有详尽规定的领域，也适用于制定法律的条件还不成熟但确实需要一定规范加以调整的领域。外法政策经受了一段时间的实践检验后，可通过相应的程序上升为法律。此时，外法政策对立法起到了引导作用。例如，十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略方针和战略目标，这一外法政策成为“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一宪法规定的最初摹本。

我们认为，法政策必须在法治的大环境下，按照既定的程序作出，其产生必须要有的基础、法定的依据，做到合法。同时，法政策的制定要从社会公共利益的角度出发，兼顾公平与效率价值，做到合理。此外，法政策主体在制定的时候，要从系统的角度出发，着眼于法政策目标的实现，并注意各项政策间的协调和政策与法律的协调，提高法政策制定的质量。

法政策的目标就是政党、社会组织和国家机关等通过法政策的制定和实施所要达到的目的、指标和效果。法政策的目标具有针对性，政策目标总是基于一定的社会问题而产生，法政策尤其如此。它着力解决有关法在产生及运行过程中出现的一系列问题。较之法，它更为原则、灵活。对法律已有规定的部分，法政策从宏观上去把握，对问题的解决起着引导、调控作用。对法律尚未规定的部分，法政策起着弥补法律的作用，其作用相对更为具体化。例如，我国最高人民法院颁布的一系列刑事政策，在实践中成为各地法院办案的重要指南。此外，法政策的目标还具有预期性。法政策在解决实际问题的同时，需要关注未来可能发生的问题。通过一定的政策在未来实现对有关问题的解决，这是法政策目标预期性的体现。例如，为了解决当下和今后的环境问题，我国颁布了大量的环境保护政策目标等。法政策目标的确定，必须要有充分的根据，并考虑到可能产生的积极和消极作用。在总目标之下，建立层次清晰、科学而严密的目标体系。实际上，确定合理的法政策目标的过程也正是法政策的价值选择过程。

按照不同的分类标准，法政策目标可以分为不同的类型。按照法政策制定主体的不同，可分为立法法政策目标、执法法政策目标、司法法政策目标等；按照法政策期限的不同，可分为长期法政策目标、短时法政策目标、临时法政策目标等；按照法政策本身所属的法律领域不同，可分为宪法法政策目标、行政法法政策目标、刑法法政策目标等。

法政策的实现是法政策的目标取得实效、转化为现实的过程，这也是法政策内含的价值选择和制度安排有效外化的过程。法政策的实现有两个渠道：有权实现和无权实现。所谓有权实现，是指通过政党、社会组织和国家机关对法政策的执行来实现，这是一种对组织成员和全体公民有约束力的实现方式。所谓无权实现，是指通过公民个人对法政策的自觉遵守来实现。整体而言，与法律的实现不同，法政策的实现更多的体现了自觉性，更注重对伦理与精神价值的追求。

在立法中，我们应祛除唯法律主义、法律万能论等错误倾向。虽然法律具有独立性，但其独立性是相对的。对于任何国家的法律来说，这种独立性都是在贯彻执政党和国家机关路线、方针、政策等前提下实现的。而且，在立法的“灰色领域”中，我们离不开法政策作用的发挥。法政策在立法中的实现体现在以下三个方面：一是法政策通过指导立法而实现。政策是法律的灵魂，在法政策的指导下，立法才能明确宗旨，使人们清楚地知道法律提倡什么、允许什么、保护什么、禁止什么，确保“良法”的产生。例如，美国总统向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文等政策主张，这些咨文作为立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。二是法政策作为立法的先导而实现。任何一项法律的产生都需要一个法定的过程。在我国，有时先有一项法政策，在条件成熟后，通过一定的程序再上升为法律。这里，法政策就是立法先行的一种方式。三是法政策作为立法的基本原则而实现。这些法政策可以直接被运用于立法中，如《刑法》中规定的“惩办与宽大相结合”的政策等。

法政策在执法、司法中的实现主要是通过国家机关（主要指行政机关、司法机关）对法政策的执行来实现。例如，在美国，“法律和政策在实施过程中，要由行政官员根据具体情况进行解释，以决定如何执行。行政官员对法律和政策的解释，事实上起到制定政策的作用”［8］。在法政策的实现过程中，我们应遵循法政策制定的目的，注意度的把握，特别是要处理好法政策与法律间的关系，并建立好法政策失误时的救济机制。

法政策评估机制由评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法等五个要素构成。法政策评估主体主要指法政策的制定者和执行者、专业机构和人员、大众传媒等，其中法政策的制定者和执行者是最重要的评估主体。法政策评估主体在评估活动中发挥主导性的作用，它决定评估标准的确定、评估范围的大小、评估方法的选择等。法政策评估对象通常指法政策的成本、法政策的效果、法政策的价值三个方面。法政策评估目的是对法政策进行价值判断，这是法政策评估中的一个重要方面，法政策的制定过程必须符合正当程序，执行过程应遵循公平、公开、公正的原则，并兼顾自由、秩序、效率、正义等价值的体现。法政策的评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。法政策的评估方法包括前期评估和后期评估，前期评估是对法政策问题的认定、对政策方案的选择等，后期评估就是对法政策执行中和执行后的评估。

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要个人决策能力高低，极易产生决策失误。

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成与，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告会或者由会审议、决策过程中应由代表以适当的方式参与、决策后应向党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

网络言论作为公民言论的一种新的表达形式，具有交流便捷、促进信息透明化，促进自由、追求真理，深化，打击等特征，逐渐成为我国公民日常生活中言论自由的重要组成部分。如今整个世界已经进入信息时代，人们实现了通过飞速发展的网络平台在全球范围内即时运用各种网络工具公开发表自己的想法以及见解。人与人之间的交流变得异常活跃。可见，网络言论自由是言论自由在网络环境下的新发展，是言论自由的一种表现形式。

公民网络言论自由是公民言论自由的自然延伸，应当受到国家的保护。所谓言论自由应在宪法和法律的允许的范围内，网络言论自由也不例外。自改革开放以来，随着互联网技术的飞速发展，网络异常活跃并影响着公共政策制定。但由于我国自身制度体系的不完善以及政府自身管理的漏洞，公民参与国家公共政策制定过程的水平较低，如何构建科学合理完善的法律制定体系来规制公民网络言论自由，从而有效提高公民参与的积极性和政府公共政策制定的有效性，形成和谐有序高效的社会管理局面势在必行。（作者单位：西安理工大学）

重大行政决策历年来都受到党和政府的重视，尤其注重行政决策的科学、和依法决策制度和机制建设。在2004年国务院颁布《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”，还要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。从2004年至今年9月份，各级政府在实践中出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大行政决策制度，各省级政府出台的制度文本数量占到制度文本总数量的97.7%。之后，国务院在2008年和2010年分别颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》。同时，政府对于重大行政决策的规范更为精细化，原来许多规定是内嵌在“依法行政”或“法治政府建设”制度文本下的部分条目内容，现在单独对“专家咨询”“听证制度”等都进行了详细的规定，随即各省级地方政府根据法律条文对重大行政决策程序规定进行了相应的修改，也因此出现了重大行政决策程序之间的地方性差异问题。

通过比较我国省级地方政府重大行政决策程序规范，可以对现有的地方政府重大行政决策程序规定进行认真地审读，更好地了解各地方相关的决定和规定，找出地方政府共识程度高和共识程度低的决策事项，找到它们在程序上相同的决定以及存在的地方性差异，了解各地方政府重大决策程序的范围以及是否响应党中央号召都设立责任追究倒查机制，从而有针对性地提出完善地方政府重大行政决策程序的建议，灵活的行使程序规则的强制性。此外，还能重新确定重大行政决策的界定范围，有些地方政府重大行政决策涉及面广，有些则很窄，一旦作出将会对相关的利益主体带来持续的影响，因此，科学进行重大行政决策程序比较显得非常重要。

推进各级政府事权规范化、法律化，是国家治理能力现代化的必然选择，也是依法治国的内在要求，要完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权，党中央2004年制定了健全依法决策机制：把公众参与等五项内容确定为重大行政决策的法定程序；建立起行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误的追究法律责任。

此外，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中专门明确要完善市县政府行政决策机制，提出完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与，保证突发事件的行政决策程序适用于相关的法律法规；提出推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度、实施情况后评级制度以及责任追究制度；并坚持集体决定制度。在《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出要健全规范性文件制度的程序，把公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序。

各地方政府根据中央政府颁布的重大行政决策程序的规定，相继制定出了地方性文本。对重大行政决策程序进行规定的省、自治区、直辖市主要有十个，分别是四川省、重庆市、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区、天津市、湖南省、江西省、青海省和山东省；进行规定的省会城市主要有十一个；进行规定的市主要有十九个；进行规定的县、区主要有八个。从现有的规定上看，所采用的名称不统一，名称不同也表明规定的效力是不同的，主要表现为地方政府规章和行政规范性文件两种，比如《湖南省行政程序规定》属于地方政府规章，而《黑龙江省人民政府重大决策规则》则属于行政规范性文件的范畴。

从现有的规定看，虽然各地方政府列举的项数有所不同，如项数最多的是《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》列举了17项，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》列举了16项；而项数最少的只列举了5项，但规定范围的具体内容有着共同之处。全部都包括“编制国民经济和社会发展规划、年度计划”和“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划”以及“财政预算编制中重大财政资金安排、政府重大投资和建设项目、国有资产处置、宏观调控”这三个项目，得到了各省级地方政府的一致认同，把它们列入了重大行政决策事项范围中去，这表明了重大行政决策具有全局性、综合性和长期性的特征。同时，也看到了各级政府的工作重心，抓住经济发展的主动权就是建设有力政府的良好基础之一。

在各级省级地方政府的过程规定中，都统一适应党中央的文件，在出台的规章和规范性文件中纷纷加入了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、审议决定”这些规定动作。这五个过程成为了各级政府规范重大行政决策的必要程序，是对地方政府重大行政决策规范化建设的强制性要求。对地方政府重大行政决策的过程规定的较详细的有江西和广西。比如《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第7条规定：重大决策一般应当经过以下程序，（1）决策调研；（2）征求意见（3）咨询论证（4）合法性审查（5）会议决定（6）公布结果。也存在对地方政府重大行政决策的过程规定见散在各项条文之中，比如天津政府出台的《天津市人民政府重大事项决策程序规则》的规定是分别重大事项决策建议的提出；重大事项决策方案的拟定；重大事项决策的决定；重大事项决策决定的执行和调整这五个过程，但是具体的内容都与上面的规定基本一致。

2008年《决定》的第三部分指出了完善市县政府行政决策机制，其中提出关于主要制度的六点要求，以此为依据，省级地方政府在各地的重大行政决策程序规定中都不同程度地构建了与此相关的制度。虽然对这六个制度的建设程度不同，但是确实每个地方政府都在规章和地方性文件中有所体现。比如贵阳市出台的《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》就把具体的制度体现在了规定的名称上。对于评价制度来说，规定的比较具体的是《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》，其中对于评价制度做了专章的规定，内容很具体，还规定了自评与第三方评价相结合的方式，就评价的内容也有规定。而且各地的规定中，大多都有专章来规定责任追究和倒查制度。

1、应对态度不同。各级地方政府对于党中央在《决定》中提出的明确要求应对态度存在差异，对于行政决策规范化建设的硬性要求，始终存在不自觉的地方政府，它们的程序规则没有根据国家对重大行政决策程序建设的要求作出相应的调整，依旧沿用以前的程序规则。而且从现在的规定情况看，并不是各个省都有规定，市县就更不用说了。有些地方政府规章的形式，大多数是采用的是行政规范性文件的方式，也有些地方仅仅是关于听证的办法或合法性审查的办法，还不能算是全面的重大行政决策程序规定。在规定中，存在结构不合理的县规则条例，只局限于很简单的几条规则，与国家的要求相差甚远。

虽然现有的地方政府重大行政决策程序规定庞杂且各自为政，但是聚焦到某一点，还是可以找出其存在的问题，并逐一针对提出完善的建议。我国近年来行政体制一直在不断完善，由地方到中央、由行政到立法都能体现政府改革的决心。完善省级地方政府重大行政决策程序，也是为行政体制完善提供现实的基础，由此看来，很有改善的必要。

对于重大行政决策来说，现有的规定形式主要有地方政府规章和行政规范性文件，都是来自于省级和地方政府制定的，自由裁量权很大，就会导致不按照国家要求制定文件的情况发生。国应该有制定整体的行政法规，从而约束地方政府的文件和具体行为，真正做到统一的规制。这样一来，既可以统一地方政府的行为规范，结束上述混乱的局面；还可以节约整体立法的资源，降低行政的成本，保证一切与民众切身利益相关的重大行政决策都处于规范和监督的范围内。除此之外，也能避免有些地方政府把条例复制粘贴，没有根据具体情况进行调整和修改，造成无法实现高效行政的严重后果。

在梳理地方重大行政决策程序规定的过程中，存在重大行政决策范围不统一的现象，对重大行政决策的范围实现科学的界定成为了解决问题的关键。想要实现对重大行政决策范围的科学界定，应对重大的特性有深刻的把握。要考虑重大决策的客观性和主观性，也要了解重大决策具有抽象、模糊、相对或者不确区域、层级等的特性。科学地界定重大决策的范围，应该综合应用定义、列举、排除、建议、确认五个方法。首先作出准确的定义性描述，重大行政决策是具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项，再根据定义性描述提出明确且具体的标准，结合立法实践、法制的协调统一性要求，明确应排除的事项，最后通过建议和确认程序在重大行政决策范围界定中的作用，保证重大行政决策事项不被遗漏。

现有的重大行政决策程序规定对于决策作出程序规定得比较详细，比如公众参与、专家咨询、合法性审查等，但相对忽略决策前和决策后的程序设计，对决策、监督、执行之间的内在关系也没有进行仔细地梳理，出现了重事中监督、轻事前和事后监督的局面。重大行政决策关乎利益主体较多，决策失误造成的损失难以估量，因此，对于这类行为的程序设计应当更加注重系统性。其实，决策程序有其自身的特点，它包含了决策信息输入到政策输出的全过程。由此决策程序应该包括决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行和反馈一起组成一个闭合的政策过程环。因而，重大行政决策的程序设计应该参照政策过程来进行，不仅需在一些薄弱环节上弥补加固，也需要在系统上下功夫。

地方政府重大行政决策的科学性、合法性要求最终都要通过严格的责任制度来落实和保障，没有法律责任约束的行为必将越轨，因此在地方政府重大行政决策程序立法中，必须明确法律责任，严格落实责任制度。一方面要确定责任的主体，把执行的各类主体的责任分别规定，实现主体明确合多方承担责任的行政决策责任结构。另一方面要明确何时问责，把决策失误应追责的情形都列举出来，如果出现规定了但不作为的也要实现问责，真正做到责任追究制度的落实。此外，还要在责任结构的设计上考虑到机关的责任，而不仅仅是追究个人责任，要做到不停留在内部处分，使得责任制度具有更强的约束力。